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促進鄉村振興農民何權？專家詳解《鄉村振興促進法》

樂堡派 2021-05-07 15:25:52

2021年4月29日，《中華人民共和國鄉村振興促進法》由第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次審議通過，該法自2021年6月1日起施行。
《鄉村振興促進法》是我國第一部直接以“鄉村振興”命名的法律，也是一部全面指導和促進鄉村振興的法律。在未來，它將如何促進鄉村振興，如何規范鄉村振興戰略中的種種現象和行為？新京報邀請了中國農業大學教授、農業與農村法制研究中心主任任大鵬，講述《鄉村振興促進法》起草前后的故事，辨析《鄉村振興促進法》中備受關注的焦點問題。
1問：《鄉村振興促進法》是一部什么樣的法？
新京報：《鄉村振興促進法》中的“促進”該怎樣理解？
任大鵬：法律從調整的方法區分，有主體法、行為法、促進法等不同類型，《鄉村振興促進法》屬于典型的促進法，因而更多是規定國家、各級人民政府及有關部門，圍繞鄉村振興戰略應當履行的職責進行規范。
新京報：怎樣看出促進的主要對象是政府及有關部門？
任大鵬：這部法律中，“國家”一詞出現了52次，“政府”一詞出現了77次，“各級人民政府”一詞出現了35次，“部門”一詞出現了13次。據此可以看出，本法的重心就是規范各級人民政府及有關部門，在實施鄉村振興戰略中的行為，和應當承擔的責任。從法律意義上講，這既是政府及有關部門的權利，也是其應當承擔的義務，政府應當履行的義務沒有履行的，也是違法行為。
新京報：如果沒有履行義務，是否要承擔相應的法律責任？
任大鵬：《鄉村振興促進法》除了為政府及有關部門設定職責外，還專章規定了監督檢查制度，從考核評價、評估、報告、檢查、監督等方面明確了責任追究體系，以確保政府及相關部門依法履行職責，使本法規定的主要制度得以全面貫徹實施。
2問：《鄉村振興促進法》促進哪些事務？
新京報：這是第一部直接冠以鄉村振興的法律，與其他涉及農業農村相關的法律有何不同？
任大鵬：到目前為止，我國已經頒布了近30部與農業農村密切相關的法律，這些法律，通常是對農業農村發展、尤其是農業產業發展的某一方面制定相關的制度規范，缺乏農業農村全面發展的總體性保障制度。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，各部門、各地方、各相關機構都以極大的熱情投入到了鄉村振興實踐中，通過立法方式促進鄉村振興戰略實施，既是黨中央的要求，也是實踐的迫切需要。《鄉村振興促進法》是關于鄉村振興的全局性、系統性的法律保障。根據黨中央提出實施鄉村振興戰略的總體要求和目標，圍繞鄉村振興的法律制度需求，《鄉村振興促進法》確立了重要的法律原則和具體制度。在本法第一條規定的立法目的中，特別強調了三個全面，即促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，體現了黨中央近年來關于實施鄉村振興戰略的重要指導思想。
新京報：具體來說，《鄉村振興促進法》將促進哪些方面的事務？
任大鵬：第一，法律規定的促進對象，不僅涉及傳統的種植業、養殖業，還包括支持特色農業、休閑農業、現代農產品加工業、鄉村手工業、綠色建材、紅色旅游、鄉村旅游、康養和鄉村物流、電子商務等農業新產業、新業態的發展。第二，法律規定的促進對象，不僅是農村基礎設施的改善，還包括了農村社會生活和人居環境改善，第三，法律規定的促進對象，不僅是農民收入的增長，還涵蓋了農民的教育、醫療、科技、文化等需求。法律確立的制度內容，既涵蓋到鄉村產業發展，也包括了人才支撐、鄉村文化繁榮、鄉村生態文明建設、鄉村組織建設，也包括了城鄉融合發展。法律規定的制度措施，既包括明確各級政府的職責和監督檢查，也有具體的扶持手段。這些規定，對于穩定有力和可持續促進鄉村振興，提供了一攬子的制度規范，是實施鄉村振興戰略的最重要的制度保障。
3問：《鄉村振興促進法》是怎樣寫成的？
新京報：據了解，在這部法律的起草過程中，您也參與了多次討論，在討論中，有沒有分歧較大、討論比較激烈的內容？
任大鵬：在這部法律的起草過程中，社會各方面高度關注，不少學者也通過不同方式發表了很多觀點，有些觀點之間的分歧確實還很大。例如，在本法的起草過程中，大量機構、部門和學術團體，都召開過各種類型的研討會，在研討過程中，大家對這部法律的定位和法律調控方法理解不一致，經常爭論得面紅耳赤。不少人針對立法機關公布的征求意見稿提出了尖銳的批評，認為這部法律草案中的內容過于籠統、寬泛，很多內容在政策文件中已經有了表述，立法者并沒有將政策精神精準轉化成法律語言，導致法律可操作性不夠。再如，有學者認為鄉村振興的主體是農民，因此促進鄉村振興，應當更多規定農民享有的權利，充分體現農民在鄉村振興中的主體地位，但草案卻更多規定的是政府的權利。當然，對此也有學者持相對的觀點，認為既然是促進法，本來就是明確各級政府及有關部門的職責，明確具體的促進措施，從促進法的屬性看，沒有必要為各類主體設定具體的權利義務。
新京報：在此前，鄉村更多是一個通俗的說法，《鄉村振興促進法》中明確了鄉村的定義，這意味著，它將成為一個法律名詞，這個定義是怎樣確定的？
任大鵬：“鄉村”定義的誕生，確實經歷了很多討論甚至爭論。草案第二稿的表述是“本法所稱鄉村，是指城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉（民族鄉、鎮）、村（含行政村、自然村）等。”在討論中，對這一表述有3種不同意見，有人認為不需要確立鄉村的法定概念；有人認為規定為地域綜合體就可以了，不需要列舉；還有人認為行政村的表述不夠規范，因為村并不是行政組織，也不具有行政管理職能。最終，在充分討論之后，頒布的法律中對鄉村的定義表述為“本法所稱鄉村，是指城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉鎮和村莊等。”
我認為，立法過程要體現嚴謹性和規范性，同時也需要體現科學性和民主性，大家從不同角度對法律草案進行爭論，恰恰說明各界對這部法律的高度關注和期待，正是由于起草過程中的廣泛爭論，才可以確保法律的制度設計更加能夠符合鄉村振興戰略實施的制度保障的需求。
4問：哪些問題是討論的焦點？
新京報：除了類似鄉村定義這樣的爭論外，有沒有一些比較大的領域，是立法過程中關注較多、爭議也較多的？最后又是怎樣達成一致的？
任大鵬：法律規定的內容，是廣泛吸收各方面意見包括專家學者意見確定的。在法律起草過程中，專家學者們從各自學科的角度對法律草案提出了很多意見，有些意見被吸收，還有一些意見存在偏頗或與法律的總體制度設計目標不一致，因而沒有被吸收。據我了解，專家們在立法過程中，爭論的焦點問題有不少，如本法與《農業法》等法律的關系，再如農村土地制度、尤其是農村集體建設用地改革成果如何在法律中得以體現？還有進城落戶的農民的土地權益保護、農民在鄉村振興中的主體性以及對鄉村振興的扶持措施等。
關于農村集體建設用地的管理問題，在修改后的《土地管理法》中已經有了明確規定，本法只需要做出原則性規定，具體內容可以引致到《土地管理法》中。與《土地管理法》第六十三條規定的集體經營性建設用地入市的制度比較，本法更強調了集體經營性建設用地可以依法通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，優先用于發展集體所有制經濟和鄉村產業。
關于進城落戶的農民土地權益保護，《農村土地承包法》中規定了不得以退出土地承包經營權為進城落戶條件，本法第五十五條第二款規定，更是明確了除土地承包經營權外，也不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等作為農民進城落戶的條件。為體現農業農村優先發展原則，本法對于土地使用權出讓收入的重點使用范圍，還做了具體規定。
關于對鄉村振興的扶持措施，學者們期望的是建立鄉村振興的科學的支持保障制度體系，防止地方政府基于地方領導的理解不同而重復建設或者做花樣文章，不能體現對實施鄉村振興戰略薄弱環節的有效支持或者脫離農民的實際需求。針對這一問題，本法第八章專門規定了扶持措施，從財政資金投入保障、資金整合使用、土地使用權出讓收入的重點用途、專項資金基金、融資擔保機制、涉農企業融資機制、金融服務體系、保險服務體系和土地政策傾斜等多方面提出了系統的支持保障措施。
新京報：農民是鄉村振興的主體，新法在這方面有何保障措施？
任大鵬：關于農民主體地位的問題，在立法過程中也是學者們普遍關注的問題。鄉村振興，實施主體和受益主體都是農民，因此各項決策須以保障農民利益為出發點和最終目標，但在征求意見的法律草案中更多規定的是各級政府，有學者認為沒有充分體現農民的主體性。事實上，法律關于農民為主體的原則一直是強調的。
在本法第四條規定的實施鄉村振興的原則中，特別規定了第二項原則，即堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，保障農民民主權利和其他合法權益，調動農民的積極性、主動性、創造性，維護農民根本利益。
除原則規定外，其他制度中也有大量關于農民為主體的規定，例如，第十二條第一款規定，農村集體產權制度改革須確保農民收益；第二款規定，農村一二三產融合發展應當堅持農民為主體；第二十一條規定，建立農民收入穩定增長的機制，第二十三條提出，供銷社要加強與農民的利益聯結；第三十條規定，要豐富農民的文化體育生活；第三十七條規定，農村環境綜合整治的共建共管共享機制建立，需要有農民參與；第五十一條規定，村莊撤并等鄉村布局調整必須尊重農民意愿；第五十四條規定，農民的社會保障制度；第五十七條規定，進城務工農民的權益保護等等。
5問：《鄉村振興促進法》有何亮點？
新京報：在您看來，新頒布的《鄉村振興促進法》，哪些部分最值得期待和肯定？
任大鵬：第一個方面，關于鄉村振興中堅持黨的領導，有一系列的規定，法律的第三條、第四條、第四十一條、第四十二條分別對鄉村振興中黨的自身建設、黨在實施鄉村振興戰略中的領導地位、鄉村社會治理體系中黨委的領導地位和農村基層黨組織建設等方面都做了明確規定。一般來講，關于黨的自身建設問題，主要由《中國共產黨農村基層組織工作條例》等黨內法規來規定，但實施鄉村振興戰略，不僅僅是各級政府的責任，也是黨的中心工作之一，黨中央多次提出五級書記抓鄉村振興，但如何在促進鄉村振興的過程中強化黨的領導地位和組織、制度保障，本法中做出了相應規定。
第二個方面，關于鄉村振興中的土地制度問題，在本法中有很多創新。農村土地問題既關系到鄉村的產業發展，也關系到構建城鄉一體的土地制度，以此維護農村集體經濟組織和農民利益，還關系到農村事業公共事業的發展。長期以來，農村土地尤其是農村集體建設用地制度不完善，嚴重影響到鄉村一二三產融合，本法中對此有很多詳細的規定，如第六十七條第一款要求，依法采取措施盤活農村存量建設用地，激活農村土地資源，完善農村新增建設用地保障機制，滿足鄉村產業、公共服務設施和農民住宅用地合理需求。第六十七條第二款明確規定，縣級以上地方人民政府應當保障鄉村產業用地，建設用地指標應當向鄉村發展傾斜。土地所有權人可以依法通過出讓、出租等方式將集體經營性建設用地交由單位或者個人使用，優先用于發展集體所有制經濟和鄉村產業。
第三方面，是關于新型農業經營主體培育的政策，尤其是關于農民合作社發展的政策如何穩定的問題。在過去，部分合作社內部運行機制的不規范、空殼社現象的廣泛存在，一些媒體和社會公眾對合作社的“污名化”評價，都制約到合作社的發展。《鄉村振興促進法》肯定了農民合作社作為新型農業經營主體的重要地位和作用，對農民合作社的發展提出了方向性、原則性和規范性要求。該法的頒布實施，意味著農民專業合作社的發展會有更為寬松的政策環境。在促進農民合作社發展方面，《鄉村振興促進法》有3個方面的具體要求，一是第十七條規定的，鼓勵農民專業合作社發揮在農業技術推廣中的作用；二是第二十一條第三款規定的，國家支持農民專業合作社等主體，以多種方式與農民建立緊密型利益聯結機制，讓農民共享全產業鏈增值收益；三是第四十六條第二款規定的，縣級以上地方人民政府應當支持發展農民專業合作社等多種經營主體，健全農業農村社會化服務體系。其中，與農民建立緊密型利益聯結機制是對合作社發展的根本目標，而技術推廣、社會化服務是實現這一目標的重要措施。
6問：鄉村振興中，政府有哪些義務和責任？
新京報：對于政府行為，《鄉村振興促進法》有哪些規定？
任大鵬：本法是明確政府在鄉村振興戰略實施中的職責的法律，也是規定政府義務與責任的法律，因此法律中規定了大量防止政府及其部門濫用權利的制度。
法律全文中“政府應當”的表述出現了51次，都是為政府設定的法定義務。這些義務涵蓋了維護農民權益、保護耕地和保障糧食安全、引導新型農業產業發展、完善農民返鄉就業扶持政策、建立農民收入穩定增長機制、統籌農村教育和醫療工作、組織開展新時代文明實踐活動、健全完善農村公共文化體育實施運行機制、保護農業文化遺產、農業面源污染防治、國土綜合整治和生態修復、改善農村人居環境、農村住房管理和服務、構建簡約高效的農村基層管理體制、指導支持村民自治、支持農民合作社和集體經濟組織發展、加強群團組織和執法隊伍建設、優化鄉村發展布局、統籌鄉村公共基礎設施、促進城鄉產業協同發展以及建立和落實鄉村振興扶持各項措施等等。
另外，針對實踐中個別地方政府濫用權利損害農民利益的現象，法律也做出了嚴格的實體性限制和程序性限制。例如，一些地方強行推進鄉村撤并逼農民上樓等現象，社會反響強烈。針對這一問題，法律第五十一條明確規定，嚴格規范村莊撤并，嚴禁違背農民意愿、違反法定程序撤并村莊。個別地方要求農民進城落戶必須交回其承包的土地或者退回宅基地，為農民進城落戶設定了不合理的門檻，違背了農民意愿，損害了農民的財產權利，為此，法律第五十五條第二款明確規定不得以農民退出承包地、宅基地等作為進城落戶條件。
新京報：如何約束和監督政府行為，如果政府不履行義務，或履行不積極，是否要承擔法律責任？
任大鵬：這一問題應當從幾個層次理解。首先，法律規定的各級政府職責，都具有強制性，監督檢查制度就是法律強制性和約束力的重要體現；其次，本法中規定了相應的考核評價制度、評估制度、報告制度、監督制度和追責制度，是對政府及其有關部門的行為進行約束的重要手段，法律規定應當履行的義務有關部門沒有履行的，需要承擔相應的行政責任。另外，本法是關于實施鄉村振興戰略的促進法，主體內容是明確政府及其部門促進鄉村振興的支持對象、支持范圍、支持手段、支持措施等制度，在責任制度的設定上不同于民法中的民事責任，也不同于其他行政法中的行政責任，而是通過黨的領導地位、行政管理體制的層級約束、人民代表大會的監督約束等保障法律的實施。
7問：村莊撤并還會泛濫嗎？
新京報：《鄉村振興促進法》規定，嚴格規范村莊撤并，嚴禁違背農民意愿、違反法定程序撤并村莊。如何理解這一條款？有學者提出，如果不違反法定程序，但違背農民意愿，是否就可以進行撤并呢？
任大鵬：一段時間以來，村莊撤并現象確實引起了社會的高度關注。問題的焦點并不是該不該撤并，而是撤并引發對農民利益的現實侵害和潛在風險。
村莊格局的形成是一個復雜的過程，調整村莊布局也有其現實需求。一方面，隨著農村人口結構變化，部分村莊出現空心化現象，一些自然村人口過于稀少，村民居住過于分散，道路、飲水、天然氣等公共服務成本過高，影響到村民的生活質量提高；其次，過小的村莊單元增大了行政管理成本，受地方財力限制，村干部津貼難以提高，影響到村干部為村民提供服務的積極性；再次，以村莊為單位的公共基礎設施和公益服務設施利用率過低。諸如此類，這些問題都需要通過調整村莊布局，完善村莊功能等方式實現。
但是，調整村莊布局，并不意味著只能通過村莊撤并的方式開展，更不應通過強制農民退出宅基地、逼迫農民上樓的方式進行。過去之所以出現強行撤并的問題，主要是一些地方政府在實施村莊撤并中，更多看重的是騰退出的建設用地指標，通過建設用地出讓等方式增加地方政府的財政收入，這一過程對農民利益構成嚴重侵害。
為此，法律第五十一條規定，縣級人民政府和鄉鎮人民政府應當優化本行政區域內鄉村發展布局，按照尊重農民意愿、方便群眾生產生活、保持鄉村功能和特色的原則，因地制宜安排村莊布局，依法編制村莊規劃，分類有序推進村莊建設，嚴格規范村莊撤并，嚴禁違背農民意愿、違反法定程序撤并村莊。確實需要通過撤并方式調整村莊布局的，必須同時符合兩個條件，一是符合農民意愿，二是符合法定程序。
8問：產權改革如何推進？
新京報：《鄉村振興促進法》提到，要“完善農村集體產權制度”，當前我國農村集體產權比較普遍的問題出在哪里？如何完善？
任大鵬：經過此前多年的實踐，我國的農村集體產權制度改革已經取得明顯成效，《鄉村振興促進法》充分肯定了產權制度改革的方向，并提出了進一步推進農村集體產權制度改革的法律措施。法律第十二條第一款規定，國家完善農村集體產權制度，增強農村集體所有制經濟發展活力，促進集體資產保值增值，確保農民受益。具體的層面，農村集體產權制度改革，主要包括六個方面的內容。一是開展集體資產清產核資，二是明確集體資產所有權，三是強化農村集體資產財務管理，四是有序推進經營性資產股份合作制改革，五是集體經濟組織成員身份的界定，六是引導農村產權規范流轉和交易。其中，集體經濟組織成員身份的界定，集體資產的保值增值的方式以及股份合作制改革形成的收益，如何公平惠及到農村集體經濟組織的成員，是比較復雜的問題。
從實踐看，各個地方對于集體經濟組織成員身份界定的模式多種多樣，多數地方在實現集體經濟發展壯大時，更多采取的是將集體資產在折股量化的基礎上委托經營，收益分配的規則和方式也很不一致。是否必要以及如何建立成員身份界定的統一標準，如何拓寬集體經濟實現路徑，如何構建集體成員公平分享集體收益的法律機制，這些問題，需要在改革進程中深入探討。
當前，我國立法機關正在制定《農村集體經濟組織法》，上述問題將會在該法中做出明確規定。
9問：城鄉公共服務如何均等化？
新京報：《鄉村振興促進法》規定，要“推進城鄉基本公共服務均等化”。城鄉空間特點不同，城市集中居中，各種公共服務可以集中供給，鄉村居住比較分散，提供同樣的公共服務，成本可能比城市高很多，怎樣看待這個問題？
任大鵬：均等化，是對城鄉居民共享基本公共服務的原則和方向性要求。在城鄉基本公共服務均等化方面，通過多年改革已經在很多方面取得了重要成果，例如，在義務教育領域，2016年5月20日，中央深改組審議通過了《關于統籌推進城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》，提出了十個方面的改革和發展舉措。從現在看，義務教育領域的公共服務均等化目標已經基本實現。
再如，在城鄉居民基本養老保險方面，國務院2016年1月12日發布《國務院關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，相關部門也陸續制定了相關的措施。
總體上看，由于歷史原因和區位條件制約，農村地區是基本公共服務的短板，盡快彌補短板是實現城鄉融合發展目標的客觀要求。法律第五十條規定，逐步健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系。這一規定的意義一是明確了基本公共服務均等化的方向和目標，二是強調逐步健全，需要根據各地的經濟社會條件努力完善，而不是不切實際地一刀切。
10問：《鄉村振興促進法》還有哪些空白？
新京報：在《鄉村振興促進法》出臺前，您對它有何期待，公布后，這些期待實現了嗎？
任大鵬：對這部法律的制定，我期待能夠重點解決以下幾個方面的問題：一是解決城鄉之間、區域之間、產業之間的發展差距問題；二是能夠突出對相對貧困地區和弱勢群體的傾斜政策；三是能夠兼顧鄉村振興中的多元目標；四是嚴格限定政府行為防止政府及其部門濫用權利損害農民利益；五是做好本法與其他有關法律的銜接；六是相關措施要更好體現可操作性。從頒布的法律看，對于以上方面的內容在法律中都有相關規定，但有些方面還不充分、不夠具體。
例如，根據我們在四川、貴州等地的調查，一些地方的村莊公共服務和公益事業發展的用地嚴重不足，部分村的黨群服務中心，包括農村基層黨組織和村委會等辦公場所，所用的土地，是通過流轉農民的承包土地建設的，從土地權屬、土地的規劃用途等方面都存在法律風險。法律第六十七條規定了“縣級以上地方人民政府應當推進節約集約用地，提高土地使用效率，依法采取措施盤活農村存量建設用地，激活農村土地資源，完善農村新增建設用地保障機制，滿足鄉村產業、公共服務設施和農民住宅用地合理需求。”但是通過調整國土空間規劃方式滿足，還是通過集體建設用地內部置換解決？抑或是通過有關部門登記認可解決？法律規定并不具體。
再如，在養殖業、鄉村休閑農業發展過程中，一些地方在環境政策和土地政策的落實過程中，超越法律行政法規的邊界，對相關產業的發展限制過嚴，嚴重損害了農民的權益，因此，我期望能夠在本法中，對地方政府的行為做出限制，明確地方政府及有關部門，在政策實施過程中，不得超越法律和行政法規規定的權限和邊界，關于這一方面，在頒布的法律中也缺乏明確規定。