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2021年4月29日，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》由第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次審議通過，該法自2021年6月1日起施行。
《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》是我國第一部直接以“鄉(xiāng)村振興”命名的法律，也是一部全面指導(dǎo)和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的法律。在未來，它將如何促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，如何規(guī)范鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的種種現(xiàn)象和行為？新京報邀請了中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬，講述《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》起草前后的故事，辨析《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中備受關(guān)注的焦點問題。
1問：《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》是一部什么樣的法？
新京報：《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中的“促進(jìn)”該怎樣理解？
任大鵬：法律從調(diào)整的方法區(qū)分，有主體法、行為法、促進(jìn)法等不同類型，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》屬于典型的促進(jìn)法，因而更多是規(guī)定國家、各級人民政府及有關(guān)部門，圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)進(jìn)行規(guī)范。
新京報：怎樣看出促進(jìn)的主要對象是政府及有關(guān)部門？
任大鵬：這部法律中，“國家”一詞出現(xiàn)了52次，“政府”一詞出現(xiàn)了77次，“各級人民政府”一詞出現(xiàn)了35次，“部門”一詞出現(xiàn)了13次。據(jù)此可以看出，本法的重心就是規(guī)范各級人民政府及有關(guān)部門，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的行為，和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。從法律意義上講，這既是政府及有關(guān)部門的權(quán)利，也是其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)沒有履行的，也是違法行為。
新京報：如果沒有履行義務(wù)，是否要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任？
任大鵬：《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》除了為政府及有關(guān)部門設(shè)定職責(zé)外，還專章規(guī)定了監(jiān)督檢查制度，從考核評價、評估、報告、檢查、監(jiān)督等方面明確了責(zé)任追究體系，以確保政府及相關(guān)部門依法履行職責(zé)，使本法規(guī)定的主要制度得以全面貫徹實施。
2問：《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》促進(jìn)哪些事務(wù)？
新京報：這是第一部直接冠以鄉(xiāng)村振興的法律，與其他涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)的法律有何不同？
任大鵬：到目前為止，我國已經(jīng)頒布了近30部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村密切相關(guān)的法律，這些法律，通常是對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、尤其是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的某一方面制定相關(guān)的制度規(guī)范，缺乏農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展的總體性保障制度。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，各部門、各地方、各相關(guān)機構(gòu)都以極大的熱情投入到了鄉(xiāng)村振興實踐中，通過立法方式促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，既是黨中央的要求，也是實踐的迫切需要。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》是關(guān)于鄉(xiāng)村振興的全局性、系統(tǒng)性的法律保障。根據(jù)黨中央提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求和目標(biāo)，圍繞鄉(xiāng)村振興的法律制度需求，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》確立了重要的法律原則和具體制度。在本法第一條規(guī)定的立法目的中，特別強調(diào)了三個全面，即促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，體現(xiàn)了黨中央近年來關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要指導(dǎo)思想。
新京報：具體來說，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》將促進(jìn)哪些方面的事務(wù)？
任大鵬：第一，法律規(guī)定的促進(jìn)對象，不僅涉及傳統(tǒng)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，還包括支持特色農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村手工業(yè)、綠色建材、紅色旅游、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)和鄉(xiāng)村物流、電子商務(wù)等農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展。第二，法律規(guī)定的促進(jìn)對象，不僅是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善，還包括了農(nóng)村社會生活和人居環(huán)境改善，第三，法律規(guī)定的促進(jìn)對象，不僅是農(nóng)民收入的增長，還涵蓋了農(nóng)民的教育、醫(yī)療、科技、文化等需求。法律確立的制度內(nèi)容，既涵蓋到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也包括了人才支撐、鄉(xiāng)村文化繁榮、鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村組織建設(shè)，也包括了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。法律規(guī)定的制度措施，既包括明確各級政府的職責(zé)和監(jiān)督檢查，也有具體的扶持手段。這些規(guī)定，對于穩(wěn)定有力和可持續(xù)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，提供了一攬子的制度規(guī)范，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最重要的制度保障。
3問：《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》是怎樣寫成的？
新京報：據(jù)了解，在這部法律的起草過程中，您也參與了多次討論，在討論中，有沒有分歧較大、討論比較激烈的內(nèi)容？
任大鵬：在這部法律的起草過程中，社會各方面高度關(guān)注，不少學(xué)者也通過不同方式發(fā)表了很多觀點，有些觀點之間的分歧確實還很大。例如，在本法的起草過程中，大量機構(gòu)、部門和學(xué)術(shù)團體，都召開過各種類型的研討會，在研討過程中，大家對這部法律的定位和法律調(diào)控方法理解不一致，經(jīng)常爭論得面紅耳赤。不少人針對立法機關(guān)公布的征求意見稿提出了尖銳的批評，認(rèn)為這部法律草案中的內(nèi)容過于籠統(tǒng)、寬泛，很多內(nèi)容在政策文件中已經(jīng)有了表述，立法者并沒有將政策精神精準(zhǔn)轉(zhuǎn)化成法律語言，導(dǎo)致法律可操作性不夠。再如，有學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)村振興的主體是農(nóng)民，因此促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，應(yīng)當(dāng)更多規(guī)定農(nóng)民享有的權(quán)利，充分體現(xiàn)農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位，但草案卻更多規(guī)定的是政府的權(quán)利。當(dāng)然，對此也有學(xué)者持相對的觀點，認(rèn)為既然是促進(jìn)法，本來就是明確各級政府及有關(guān)部門的職責(zé)，明確具體的促進(jìn)措施，從促進(jìn)法的屬性看，沒有必要為各類主體設(shè)定具體的權(quán)利義務(wù)。
新京報：在此前，鄉(xiāng)村更多是一個通俗的說法，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中明確了鄉(xiāng)村的定義，這意味著，它將成為一個法律名詞，這個定義是怎樣確定的？
任大鵬：“鄉(xiāng)村”定義的誕生，確實經(jīng)歷了很多討論甚至爭論。草案第二稿的表述是“本法所稱鄉(xiāng)村，是指城市建成區(qū)以外具有自然、社會、經(jīng)濟特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）、村（含行政村、自然村）等。”在討論中，對這一表述有3種不同意見，有人認(rèn)為不需要確立鄉(xiāng)村的法定概念；有人認(rèn)為規(guī)定為地域綜合體就可以了，不需要列舉；還有人認(rèn)為行政村的表述不夠規(guī)范，因為村并不是行政組織，也不具有行政管理職能。最終，在充分討論之后，頒布的法律中對鄉(xiāng)村的定義表述為“本法所稱鄉(xiāng)村，是指城市建成區(qū)以外具有自然、社會、經(jīng)濟特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等。”
我認(rèn)為，立法過程要體現(xiàn)嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性，同時也需要體現(xiàn)科學(xué)性和民主性，大家從不同角度對法律草案進(jìn)行爭論，恰恰說明各界對這部法律的高度關(guān)注和期待，正是由于起草過程中的廣泛爭論，才可以確保法律的制度設(shè)計更加能夠符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的制度保障的需求。
4問：哪些問題是討論的焦點？
新京報：除了類似鄉(xiāng)村定義這樣的爭論外，有沒有一些比較大的領(lǐng)域，是立法過程中關(guān)注較多、爭議也較多的？最后又是怎樣達(dá)成一致的？
任大鵬：法律規(guī)定的內(nèi)容，是廣泛吸收各方面意見包括專家學(xué)者意見確定的。在法律起草過程中，專家學(xué)者們從各自學(xué)科的角度對法律草案提出了很多意見，有些意見被吸收，還有一些意見存在偏頗或與法律的總體制度設(shè)計目標(biāo)不一致，因而沒有被吸收。據(jù)我了解，專家們在立法過程中，爭論的焦點問題有不少，如本法與《農(nóng)業(yè)法》等法律的關(guān)系，再如農(nóng)村土地制度、尤其是農(nóng)村集體建設(shè)用地改革成果如何在法律中得以體現(xiàn)？還有進(jìn)城落戶的農(nóng)民的土地權(quán)益保護(hù)、農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體性以及對鄉(xiāng)村振興的扶持措施等。
關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理問題，在修改后的《土地管理法》中已經(jīng)有了明確規(guī)定，本法只需要做出原則性規(guī)定，具體內(nèi)容可以引致到《土地管理法》中。與《土地管理法》第六十三條規(guī)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度比較，本法更強調(diào)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以依法通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，優(yōu)先用于發(fā)展集體所有制經(jīng)濟和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。
關(guān)于進(jìn)城落戶的農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)，《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定了不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)為進(jìn)城落戶條件，本法第五十五條第二款規(guī)定，更是明確了除土地承包經(jīng)營權(quán)外，也不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。為體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展原則，本法對于土地使用權(quán)出讓收入的重點使用范圍，還做了具體規(guī)定。
關(guān)于對鄉(xiāng)村振興的扶持措施，學(xué)者們期望的是建立鄉(xiāng)村振興的科學(xué)的支持保障制度體系，防止地方政府基于地方領(lǐng)導(dǎo)的理解不同而重復(fù)建設(shè)或者做花樣文章，不能體現(xiàn)對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略薄弱環(huán)節(jié)的有效支持或者脫離農(nóng)民的實際需求。針對這一問題，本法第八章專門規(guī)定了扶持措施，從財政資金投入保障、資金整合使用、土地使用權(quán)出讓收入的重點用途、專項資金基金、融資擔(dān)保機制、涉農(nóng)企業(yè)融資機制、金融服務(wù)體系、保險服務(wù)體系和土地政策傾斜等多方面提出了系統(tǒng)的支持保障措施。
新京報：農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，新法在這方面有何保障措施？
任大鵬：關(guān)于農(nóng)民主體地位的問題，在立法過程中也是學(xué)者們普遍關(guān)注的問題。鄉(xiāng)村振興，實施主體和受益主體都是農(nóng)民，因此各項決策須以保障農(nóng)民利益為出發(fā)點和最終目標(biāo)，但在征求意見的法律草案中更多規(guī)定的是各級政府，有學(xué)者認(rèn)為沒有充分體現(xiàn)農(nóng)民的主體性。事實上，法律關(guān)于農(nóng)民為主體的原則一直是強調(diào)的。
在本法第四條規(guī)定的實施鄉(xiāng)村振興的原則中，特別規(guī)定了第二項原則，即堅持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民民主權(quán)利和其他合法權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，維護(hù)農(nóng)民根本利益。
除原則規(guī)定外，其他制度中也有大量關(guān)于農(nóng)民為主體的規(guī)定，例如，第十二條第一款規(guī)定，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革須確保農(nóng)民收益；第二款規(guī)定，農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅持農(nóng)民為主體；第二十一條規(guī)定，建立農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的機制，第二十三條提出，供銷社要加強與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)；第三十條規(guī)定，要豐富農(nóng)民的文化體育生活；第三十七條規(guī)定，農(nóng)村環(huán)境綜合整治的共建共管共享機制建立，需要有農(nóng)民參與；第五十一條規(guī)定，村莊撤并等鄉(xiāng)村布局調(diào)整必須尊重農(nóng)民意愿；第五十四條規(guī)定，農(nóng)民的社會保障制度；第五十七條規(guī)定，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)等等。
5問：《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》有何亮點？
新京報：在您看來，新頒布的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，哪些部分最值得期待和肯定？
任大鵬：第一個方面，關(guān)于鄉(xiāng)村振興中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，有一系列的規(guī)定，法律的第三條、第四條、第四十一條、第四十二條分別對鄉(xiāng)村振興中黨的自身建設(shè)、黨在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的領(lǐng)導(dǎo)地位、鄉(xiāng)村社會治理體系中黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位和農(nóng)村基層黨組織建設(shè)等方面都做了明確規(guī)定。一般來講，關(guān)于黨的自身建設(shè)問題，主要由《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)定，但實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅僅是各級政府的責(zé)任，也是黨的中心工作之一，黨中央多次提出五級書記抓鄉(xiāng)村振興，但如何在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中強化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和組織、制度保障，本法中做出了相應(yīng)規(guī)定。
第二個方面，關(guān)于鄉(xiāng)村振興中的土地制度問題，在本法中有很多創(chuàng)新。農(nóng)村土地問題既關(guān)系到鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也關(guān)系到構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地制度，以此維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民利益，還關(guān)系到農(nóng)村事業(yè)公共事業(yè)的發(fā)展。長期以來，農(nóng)村土地尤其是農(nóng)村集體建設(shè)用地制度不完善，嚴(yán)重影響到鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)融合，本法中對此有很多詳細(xì)的規(guī)定，如第六十七條第一款要求，依法采取措施盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，激活農(nóng)村土地資源，完善農(nóng)村新增建設(shè)用地保障機制，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施和農(nóng)民住宅用地合理需求。第六十七條第二款明確規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地，建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)村發(fā)展傾斜。土地所有權(quán)人可以依法通過出讓、出租等方式將集體經(jīng)營性建設(shè)用地交由單位或者個人使用，優(yōu)先用于發(fā)展集體所有制經(jīng)濟和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。
第三方面，是關(guān)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的政策，尤其是關(guān)于農(nóng)民合作社發(fā)展的政策如何穩(wěn)定的問題。在過去，部分合作社內(nèi)部運行機制的不規(guī)范、空殼社現(xiàn)象的廣泛存在，一些媒體和社會公眾對合作社的“污名化”評價，都制約到合作社的發(fā)展。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》肯定了農(nóng)民合作社作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的重要地位和作用，對農(nóng)民合作社的發(fā)展提出了方向性、原則性和規(guī)范性要求。該法的頒布實施，意味著農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展會有更為寬松的政策環(huán)境。在促進(jìn)農(nóng)民合作社發(fā)展方面，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》有3個方面的具體要求，一是第十七條規(guī)定的，鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)揮在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中的作用；二是第二十一條第三款規(guī)定的，國家支持農(nóng)民專業(yè)合作社等主體，以多種方式與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制，讓農(nóng)民共享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益；三是第四十六條第二款規(guī)定的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)支持發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社等多種經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會化服務(wù)體系。其中，與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制是對合作社發(fā)展的根本目標(biāo)，而技術(shù)推廣、社會化服務(wù)是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要措施。
6問：鄉(xiāng)村振興中，政府有哪些義務(wù)和責(zé)任？
新京報：對于政府行為，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》有哪些規(guī)定？
任大鵬：本法是明確政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的職責(zé)的法律，也是規(guī)定政府義務(wù)與責(zé)任的法律，因此法律中規(guī)定了大量防止政府及其部門濫用權(quán)利的制度。
法律全文中“政府應(yīng)當(dāng)”的表述出現(xiàn)了51次，都是為政府設(shè)定的法定義務(wù)。這些義務(wù)涵蓋了維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、保護(hù)耕地和保障糧食安全、引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)扶持政策、建立農(nóng)民收入穩(wěn)定增長機制、統(tǒng)籌農(nóng)村教育和醫(yī)療工作、組織開展新時代文明實踐活動、健全完善農(nóng)村公共文化體育實施運行機制、保護(hù)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、農(nóng)業(yè)面源污染防治、國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)、改善農(nóng)村人居環(huán)境、農(nóng)村住房管理和服務(wù)、構(gòu)建簡約高效的農(nóng)村基層管理體制、指導(dǎo)支持村民自治、支持農(nóng)民合作社和集體經(jīng)濟組織發(fā)展、加強群團組織和執(zhí)法隊伍建設(shè)、優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展布局、統(tǒng)籌鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展以及建立和落實鄉(xiāng)村振興扶持各項措施等等。
另外，針對實踐中個別地方政府濫用權(quán)利損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，法律也做出了嚴(yán)格的實體性限制和程序性限制。例如，一些地方強行推進(jìn)鄉(xiāng)村撤并逼農(nóng)民上樓等現(xiàn)象，社會反響強烈。針對這一問題，法律第五十一條明確規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊。個別地方要求農(nóng)民進(jìn)城落戶必須交回其承包的土地或者退回宅基地，為農(nóng)民進(jìn)城落戶設(shè)定了不合理的門檻，違背了農(nóng)民意愿，損害了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，為此，法律第五十五條第二款明確規(guī)定不得以農(nóng)民退出承包地、宅基地等作為進(jìn)城落戶條件。
新京報：如何約束和監(jiān)督政府行為，如果政府不履行義務(wù)，或履行不積極，是否要承擔(dān)法律責(zé)任？
任大鵬：這一問題應(yīng)當(dāng)從幾個層次理解。首先，法律規(guī)定的各級政府職責(zé)，都具有強制性，監(jiān)督檢查制度就是法律強制性和約束力的重要體現(xiàn)；其次，本法中規(guī)定了相應(yīng)的考核評價制度、評估制度、報告制度、監(jiān)督制度和追責(zé)制度，是對政府及其有關(guān)部門的行為進(jìn)行約束的重要手段，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)有關(guān)部門沒有履行的，需要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。另外，本法是關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的促進(jìn)法，主體內(nèi)容是明確政府及其部門促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的支持對象、支持范圍、支持手段、支持措施等制度，在責(zé)任制度的設(shè)定上不同于民法中的民事責(zé)任，也不同于其他行政法中的行政責(zé)任，而是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、行政管理體制的層級約束、人民代表大會的監(jiān)督約束等保障法律的實施。
7問：村莊撤并還會泛濫嗎？
新京報：《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊。如何理解這一條款？有學(xué)者提出，如果不違反法定程序，但違背農(nóng)民意愿，是否就可以進(jìn)行撤并呢？
任大鵬：一段時間以來，村莊撤并現(xiàn)象確實引起了社會的高度關(guān)注。問題的焦點并不是該不該撤并，而是撤并引發(fā)對農(nóng)民利益的現(xiàn)實侵害和潛在風(fēng)險。
村莊格局的形成是一個復(fù)雜的過程，調(diào)整村莊布局也有其現(xiàn)實需求。一方面，隨著農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化，部分村莊出現(xiàn)空心化現(xiàn)象，一些自然村人口過于稀少，村民居住過于分散，道路、飲水、天然氣等公共服務(wù)成本過高，影響到村民的生活質(zhì)量提高；其次，過小的村莊單元增大了行政管理成本，受地方財力限制，村干部津貼難以提高，影響到村干部為村民提供服務(wù)的積極性；再次，以村莊為單位的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益服務(wù)設(shè)施利用率過低。諸如此類，這些問題都需要通過調(diào)整村莊布局，完善村莊功能等方式實現(xiàn)。
但是，調(diào)整村莊布局，并不意味著只能通過村莊撤并的方式開展，更不應(yīng)通過強制農(nóng)民退出宅基地、逼迫農(nóng)民上樓的方式進(jìn)行。過去之所以出現(xiàn)強行撤并的問題，主要是一些地方政府在實施村莊撤并中，更多看重的是騰退出的建設(shè)用地指標(biāo)，通過建設(shè)用地出讓等方式增加地方政府的財政收入，這一過程對農(nóng)民利益構(gòu)成嚴(yán)重侵害。
為此，法律第五十一條規(guī)定，縣級人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)化本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村發(fā)展布局，按照尊重農(nóng)民意愿、方便群眾生產(chǎn)生活、保持鄉(xiāng)村功能和特色的原則，因地制宜安排村莊布局，依法編制村莊規(guī)劃，分類有序推進(jìn)村莊建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊。確實需要通過撤并方式調(diào)整村莊布局的，必須同時符合兩個條件，一是符合農(nóng)民意愿，二是符合法定程序。
8問：產(chǎn)權(quán)改革如何推進(jìn)？
新京報：《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》提到，要“完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”，當(dāng)前我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)比較普遍的問題出在哪里？如何完善？
任大鵬：經(jīng)過此前多年的實踐，我國的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)取得明顯成效，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》充分肯定了產(chǎn)權(quán)制度改革的方向，并提出了進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法律措施。法律第十二條第一款規(guī)定，國家完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，增強農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟發(fā)展活力，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益。具體的層面，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，主要包括六個方面的內(nèi)容。一是開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，二是明確集體資產(chǎn)所有權(quán)，三是強化農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理，四是有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，五是集體經(jīng)濟組織成員身份的界定，六是引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和交易。其中，集體經(jīng)濟組織成員身份的界定，集體資產(chǎn)的保值增值的方式以及股份合作制改革形成的收益，如何公平惠及到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，是比較復(fù)雜的問題。
從實踐看，各個地方對于集體經(jīng)濟組織成員身份界定的模式多種多樣，多數(shù)地方在實現(xiàn)集體經(jīng)濟發(fā)展壯大時，更多采取的是將集體資產(chǎn)在折股量化的基礎(chǔ)上委托經(jīng)營，收益分配的規(guī)則和方式也很不一致。是否必要以及如何建立成員身份界定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如何拓寬集體經(jīng)濟實現(xiàn)路徑，如何構(gòu)建集體成員公平分享集體收益的法律機制，這些問題，需要在改革進(jìn)程中深入探討。
當(dāng)前，我國立法機關(guān)正在制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，上述問題將會在該法中做出明確規(guī)定。
9問：城鄉(xiāng)公共服務(wù)如何均等化？
新京報：《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定，要“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。城鄉(xiāng)空間特點不同，城市集中居中，各種公共服務(wù)可以集中供給，鄉(xiāng)村居住比較分散，提供同樣的公共服務(wù)，成本可能比城市高很多，怎樣看待這個問題？
任大鵬：均等化，是對城鄉(xiāng)居民共享基本公共服務(wù)的原則和方向性要求。在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面，通過多年改革已經(jīng)在很多方面取得了重要成果，例如，在義務(wù)教育領(lǐng)域，2016年5月20日，中央深改組審議通過了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，提出了十個方面的改革和發(fā)展舉措。從現(xiàn)在看，義務(wù)教育領(lǐng)域的公共服務(wù)均等化目標(biāo)已經(jīng)基本實現(xiàn)。
再如，在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險方面，國務(wù)院2016年1月12日發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，相關(guān)部門也陸續(xù)制定了相關(guān)的措施。
總體上看，由于歷史原因和區(qū)位條件制約，農(nóng)村地區(qū)是基本公共服務(wù)的短板，盡快彌補短板是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)的客觀要求。法律第五十條規(guī)定，逐步健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系。這一規(guī)定的意義一是明確了基本公共服務(wù)均等化的方向和目標(biāo)，二是強調(diào)逐步健全，需要根據(jù)各地的經(jīng)濟社會條件努力完善，而不是不切實際地一刀切。
10問：《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》還有哪些空白？
新京報：在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》出臺前，您對它有何期待，公布后，這些期待實現(xiàn)了嗎？
任大鵬：對這部法律的制定，我期待能夠重點解決以下幾個方面的問題：一是解決城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展差距問題；二是能夠突出對相對貧困地區(qū)和弱勢群體的傾斜政策；三是能夠兼顧?quán)l(xiāng)村振興中的多元目標(biāo)；四是嚴(yán)格限定政府行為防止政府及其部門濫用權(quán)利損害農(nóng)民利益；五是做好本法與其他有關(guān)法律的銜接；六是相關(guān)措施要更好體現(xiàn)可操作性。從頒布的法律看，對于以上方面的內(nèi)容在法律中都有相關(guān)規(guī)定，但有些方面還不充分、不夠具體。
例如，根據(jù)我們在四川、貴州等地的調(diào)查，一些地方的村莊公共服務(wù)和公益事業(yè)發(fā)展的用地嚴(yán)重不足，部分村的黨群服務(wù)中心，包括農(nóng)村基層黨組織和村委會等辦公場所，所用的土地，是通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民的承包土地建設(shè)的，從土地權(quán)屬、土地的規(guī)劃用途等方面都存在法律風(fēng)險。法律第六十七條規(guī)定了“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)節(jié)約集約用地，提高土地使用效率，依法采取措施盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，激活農(nóng)村土地資源，完善農(nóng)村新增建設(shè)用地保障機制，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施和農(nóng)民住宅用地合理需求。”但是通過調(diào)整國土空間規(guī)劃方式滿足，還是通過集體建設(shè)用地內(nèi)部置換解決？抑或是通過有關(guān)部門登記認(rèn)可解決？法律規(guī)定并不具體。
再如，在養(yǎng)殖業(yè)、鄉(xiāng)村休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，一些地方在環(huán)境政策和土地政策的落實過程中，超越法律行政法規(guī)的邊界，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展限制過嚴(yán)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益，因此，我期望能夠在本法中，對地方政府的行為做出限制，明確地方政府及有關(guān)部門，在政策實施過程中，不得超越法律和行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和邊界，關(guān)于這一方面，在頒布的法律中也缺乏明確規(guī)定。

新京報記者 周懷宗  編輯 唐崢 校對 李立軍   （來源：新京報）